聚力枢纽提能 提升城市能级

□ 主持人：宋广玉 南京日报/紫金山新闻记者、南京政务舆情研究院研究员

□ 嘉  宾：刘西忠 江苏省社科联党组成员、副主席，江苏省区域发展研究会会长

孙  伟 中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、江苏省苏科创新战略研究院科技创新大数据中心主任

程茂吉 南京市规划设计研究院有限责任公司院长、研究员级高级规划师，南京市第六届经济社会发展咨询委员会委员

编者按

区域协调发展是中国式现代化的内在要求。党的二十届四中全会提出：“优化区域经济布局，促进区域协调发展。”强调“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。南京是“一带一路”交汇点重要枢纽城市，地处长江经济带发展和长三角一体化发展等国家战略叠加区域，中共南京市委十五届十二次全会强调，推动南京“十五五”发展，必须更加注重融入国家战略、更加注重放大比较优势、更加注重加强统筹集成、更加注重产业强基、更加注重投资于人。那么，南京如何学习贯彻党的二十届四中全会精神，牢牢把握这一优势，在优化区域经济布局、促进区域协调发展中聚力枢纽提能、着力提升城市能级？本报约请专家学者研讨交流。

区域协调发展是高质量发展的战略支撑，是实现中华民族伟大复兴的空间载体

主持人：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“优化区域经济布局，促进区域协调发展”“区域协调发展是中国式现代化的内在要求。发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。对此，各位专家学者有着怎样的理解？

刘西忠：中国式现代化是彰显协调发展理念的现代化，是“五个文明”相协调的现代化，是“四化同步”的并联式现代化，区域协调发展是高质量发展的战略支撑，是中国式现代化的内在要求。区域协调发展不仅关乎经济效率，更关乎公平、可持续与国家安全，是中国式现代化“人口规模巨大”“共同富裕”“人与自然和谐共生”等特征的必然要求，是解决社会主义初级阶段主要矛盾的必由之路，是实现中华民族伟大复兴的空间载体。

与党的二十大部署相比，“十五五”规划建议更加强调两个方面的内容。一是更加强调四大战略叠加效应。区域协调发展战略着眼于全国“一盘棋”的均衡与协同，区域重大战略旨在打造高质量发展的动力源与增长极，主体功能区战略重在优化国土空间开发保护格局的规则与底线，新型城镇化战略聚焦于以人为核心的提质与融合，四大战略分别构成高质量发展区域经济布局的板块基础、战略高地、生态底色和空间形态，彼此联系、相互贯通，都有着鲜明的协调指向，共同构成中国式现代化区域协调战略体系。四大区域战略的叠加效应，既不是战略的简单相加，也不是政策的简单累积，而是强调不同区域战略之间的协同配合、相互融合，强调区域内和区域间的优势互补与联动乘数效应，强调“增强宏观政策取向一致性”，是战略功能叠加、政策取向趋同、空间高度协同，更加注重总体效果的集成，实现“1+1+1+1＞4”的效果，从而实现“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”目标，最终服务于构建全国统一大市场，共同服务于高质量发展首要任务和新发展格局战略任务。

二是更加强调发挥重点区域增长极作用，促进区域间良性互动，缩小地区发展差距，最终实现全体人民共同富裕，彰显中国特色社会主义制度的优越性。“十五五”期间，将更加注重巩固提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区高质量发展动力源作用；更加注重培育发展区域性中心城市，发挥跨区域联结型地区支撑带动作用；更加注重鼓励各地发挥比较优势、各展所长，支持经济大省挑大梁，在推进中国式现代化中走在前作示范；更加注重推动超大特大城市按照国家批准明确的功能定位做强做精核心功能，打造高质量发展主引擎。要注重统筹支持经济大省挑大梁和区域协调发展的关系，坚持“全国一盘棋”，不搞“政策洼地”，形成各地区优势互补、联动发展的生动格局。

孙伟：“十五五”规划建议强调四大战略的叠加效应，注重发挥重点区域增长极作用，蕴含了国家推动区域协调发展的三个重大意图。

一是从城市自发竞争转向国家战略统筹，未来“不谋全局者，不足谋一域”，城市发展方向的思考要致力于服务国家战略布局。二是推动发展规划和空间规划的高位融合，四大战略叠加指明了优化重大生产力布局的基本方向和空间方位，符合因地制宜发展新质生产力的要求，发挥重点区域增长极作用，将区域经济布局重点进一步指向了城市群和都市圈等优势城镇化地区，以此为抓手才能构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。三是将区域协调发展与建设全国统一大市场相衔接，通过分类引导、分工协作和协同发展，根据各地发展定位和现实需求进行要素差异化供给，提高政策取向的一致性，特别是要促进精准投资、有效投资，才能极大提升资源配置总体效率，这也是高质量发展的题中应有之义。

程茂吉：中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，区域协调发展是由中国式现代化的本质属性所决定的必然选择。“十四五”以来，我国经济发展的空间结构发生深刻变化，区域经济发展分化态势明显，以中心城市和城市群为核心的重点区域成为经济发展主引擎，发展动力极化现象日益突出，城镇化出现了人口由中小城市向特大城市集聚的新趋势。“十五五”规划建议提出的区域协调发展战略，是以习近平同志为核心的党中央基于“十四五”以来我国区域发展出现的深刻变化，应对经济发展所面临新的风险挑战，为加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局而作出的新部署。特别是强调注重发挥不同区域战略的叠加影响，发挥重点区域增长极作用，成为新时代区域协调发展思想的突出亮点，体现了在发展中促进相对平衡的战略思考，有利于形成带动全国高质量发展的新动力源，也有利于顺利实现我国经济质的有效提升和量的合理增长目标。

协调协同是推进“十五五”时期经济社会发展的主旋律

主持人：区域协调发展是中国式现代化的内在要求。围绕“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，“十五五”规划建议强调增强区域发展协调性、促进区域联动发展、优化国土空间发展格局、深入推进以人为本的新型城镇化等。在各位专家学者看来，这样的决策部署，对于我们推进中国式现代化而言，有着怎样的考量？

刘西忠：工业化早期的“分”与工业化中期后期的“合”，都是经济社会发展的规律使然。都市圈时代，突破了产业内分工和产业间分工，更多地着眼于城市之间的分工。从农村包产到户到适度规模经营，从工厂遍布到工业园区，从产业分散到产业集群，从单个城市到都市圈城市群，通过产业分工、产业链分工、城市分工、都市圈分工、城市群分工等，打造不同层次的工业园区、产业集群、城市集群，从而更好地构建新发展格局。

协调协同是推进“十五五”时期经济社会发展的主旋律，不仅体现在优化区域经济部分，“十五五”规划建议还就很多方面的协同和融合作出部署，如推动科技创新和产业创新深度融合，推动大中小企业协同融通发展，一体推进教育科技人才发展，等等。与“十四五”规划相比，“十五五”规划建议进一步提出一些创新思路和举措。一是更加强调区域重大战略和现代化城市群、都市圈增长极作用，强调经济大省挑大梁。二是更加注重区域联动发展。主要包括以跨区域跨流域大通道建设强化区域基础设施互联互通，以重点城市群协调联动促进区域创新链产业链协同，更好发挥跨区域联结型地区支撑带动作用，完善跨行政区合作机制、拓展流域经济等模式。三是更加注重国土空间发展格局优化，赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式。四是更加注重以人为本和投资于人。科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。五是更加注重陆海统筹、经略海洋，推动海洋经济高质量发展，“海洋强国”得到空前的重视。

孙伟：中国式现代化首先是人口规模巨大的现代化，必须以经济建设为中心，增加全社会财富积累，但这不是简单要求各地区在经济发展水平上趋近，而是要按照国家区域战略体系布局走合理分工、优化发展的路子。增强区域发展协调性，就是明晰各区域在现代化建设大局中的地位作用、在新质生产力和重大生产力布局中的功能导向。区域分工只是第一步，分工基础上的合作才能够提升整体竞争力，因而需要促进区域联动发展，通过基础设施互联互通、产业链创新链高效合作、跨行政区共建帮扶与利益共享机制建立等形成区域发展合力，共享发展红利，才有利于实现共同富裕的现代化。

区域分工合作关系的变化投影到国土空间上就是生产力布局的变化，需要空间结构和供给的适应性转型，促进人口经济和资源环境相协调、开发与保护相均衡，统筹好经济发展和粮食安全、生态安全，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，夯实人与自然和谐共生现代化的空间基底。深入推进以人为本的新型城镇化是区域协调发展战略、区域重大战略和主体功能区战略的进一步传导和落实，更强调解决城乡间、大中小城市间、群体间的发展不平衡问题，更突出人民至上，为人的全面发展和现代化提供宜居宜业的高品质空间载体。

程茂吉：区域协调发展事关全体人民共同富裕，也是优化经济发展区域结构、提升国家经济安全韧性、促进区域高质量发展的重大战略，“十五五”规划建议着重从四个方面对区域协调发展战略进行部署，注重以“全国一盘棋”思想统筹区域分工与要素配置，强调不同战略和不同战略区域之间发展联动，在更大空间尺度上降低生产、分配、流通、消费各环节的制度性交易成本，增强国内大循环的内生动力与可靠性，更高质量推进区域协调发展。

“十五五”规划建议根据我国新发展阶段主要问题的变化，适时提出了东中西、南北协调发展以及经济大省挑大梁，在推进中国式现代化中走在前作示范的要求，有利于构建“多极主导、协同联动”的多动力源区域经济格局，有利于更稳健实现“十五五”合理增长目标。主体功能区战略强调根据不同区域的资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，明确城镇化、农业安全和生态安全战略格局，通过城市国土空间规划明确具体用地功能，引导经济布局、人口分布与自然环境相适应。新型城镇化战略是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化仍然是其首要任务。

持续提升区域辐射带动力、国际资源要素集聚力、城市综合承载力

主持人：南京是“一带一路”交汇点重要枢纽城市，地处长江经济带发展和长三角一体化发展等国家战略叠加区域。中共南京市委十五届十二次全会强调，深入落实国家重大发展战略，增强发展的辐射带动力。为在实施长三角一体化发展战略中争取更大作为、发挥更大作用，南京市印发《2025年南京市深入推进长三角一体化发展工作要点》；推动江北新区提速发展，加强长三角自贸区经验互学互鉴，积极承接上海进博会溢出效应；深度融入共建“一带一路”高质量发展，支持建设长三角企业海外发展综合服务中心等多项举措等。“十五五”时期，南京该如何学习贯彻党的二十届四中全会精神，在优化区域经济布局、促进区域协调发展中着力提升城市能级？

刘西忠：南京作为江苏省省会，是东部地区重要中心城市、国家历史文化名城、国际性综合交通枢纽城市，要在全国大局中精准定位，发挥交通区位、公共服务、科技教育、历史人文等方面比较优势，着力提升创新城市、拥江发展城市、都市圈中心城市、东部地区重要中心城市和国际性综合交通枢纽城市能级，持续提升区域辐射带动力、国际资源要素集聚力、城市综合承载力。

一是推动科技创新与产业创新深度融合，着力提升创新城市能级。坚定实施创新驱动发展战略，以发展新质生产力为核心牵引，构建“产业—创新—要素—服务”协同共生的整体生态。积极拥抱人工智能时代，全力开展“人工智能+”城市建设试点。深化沿沪宁产业创新带建设，高标准打造紫金山创新带，支持南京江北新区建设扬子江产业科技创新试验区，打造全域创新的核心引擎。

二是优化城市空间布局，着力提升拥江城市能级。立足于“双核辐射、两带引领、两廊联动、全域美丽”的市域新质生产力空间格局，打造古都文化核与滨江活力核，紫金山创新带与滨江创新带，南部联动发展走廊与江北一体化发展走廊等重点功能片区，提升江南江北主城融合发展水平，推动城市从“跨江发展”到“拥江发展”，从“秦淮河时代”迈向“扬子江时代”；推进外围副城和新城“人产城”一体发展，打造多片特色发展的魅力圈。

三是推动南京都市圈高质量发展，着力提升中心城市能级。以编制实施《南京都市圈国土空间规划》为统领，致力于建设组团式、网络化的现代化都市圈，增强南京作为中心城市的辐射带动功能。深度融入全省“1+3”重点功能区战略，推动宁镇扬同城化取得重大突破，创新宁马滁等省际毗邻地区融合发展机制，通过长三角科技合作项目定向支持产业链跨区域协同。公共服务方面，致力于构建便利共享的“软环境”。

四是落实国家重大发展战略，着力提升区域中心城市能级。积极融入和引领沿沪宁产业创新带，推动宁杭生态经济带、宁宣黄人文经济带高质量发展，深度参与区域创新共同体与产业发展共同体建设。服务长江经济带高质量发展，积极融入长江经济带综合立体交通走廊建设，加强与中上游地区协同，致力于打造长江经济带全流域资源配置的功能高地。加强与京津冀、粤港澳大湾区、海南自由贸易港等战略区域的合作对接，促进创新链、产业链、资金链、人才链的跨区域高效对接与循环，提升在全国经济版图中的战略节点地位。

五是推动高水平开放构建新发展格局，着力提升枢纽城市能级。围绕建设“全省链接全球、辐射全国的双向开放供应链中心”目标，提升禄口国际机场链接通达能力和地位能级，拓展区域性航运物流中心腹地范围，大力增强枢纽港的承载功能、航线通道的延展功能、设施联运的融通功能，更好服务支撑全省打造具有世界聚合力的双向开放枢纽。加快发展枢纽经济，做强物流链、延展贸易链、整合产业链，着力抓好货源集聚、产业集聚、要素集聚，构建“以枢纽集聚产业、产业带动贸易、贸易汇聚物流、物流反哺枢纽”的生态链，打造产业链供应链协同的枢纽经济发展高地。深入推进世界文学之都、国际和平城市、世界体育名城建设，打造国际门户枢纽和国际交往中心城市。

孙伟：南京作为长江经济带四大中心城市之一、长三角向中上游传递能级的重要枢纽、南京都市圈核心城市，应在江苏建设具有全球影响力的产业科技创新中心中作出更大贡献，通过整合国内外高端创新资源、构建开放式创新网络，培育领先全球的产业创新能力，增强区域产业竞争优势，并在技术、产业、人才、资本、制度等方面放大“集聚—整合—服务—辐射”效应，支撑创新型国家建设。

一是汇聚创新人才，打造区域智力资源配置中心。完善人才聘用、引进、配置、培养、评价、激励、保障和服务等的全流程市场化改革探索，推进教育科技人才一体化发展体制机制综合改革试点。构建分类科学、层级清晰、有机衔接的人才培养支持机制，加大对青年科技人才扶持力度，培养具有国际视野、自主创新能力和全球科技治理经验的国际化人才队伍。发挥高校资源集聚优势，支持高校培养德才兼备的高层次人才，培养一批创新型基础研究人才和高素质应用型人才。围绕国家重大战略需求，制定高效精准的引才政策，建设世界顶尖科学家社区，形成对全球高层次人才的“磁吸效应”。

二是强化技术研发，创建战略科技力量核心载体。找准在国家创新体系中的位置，持续健全可持续投入机制，系统实施重点技术攻关项目。以紫金山创新带、江北产业创新带等重点区域为核心，联动城市硅巷和大学科技园等，优化产业创新核心承载区功能布局，加速形成科技力量新高地。强化创新链产业链精准对接，推动高校、科研院所与企业共建联合研发中心，设立城市创新加速中心，鼓励中小企业参与科技创新活动。针对亟须突破的“卡脖子”技术，效仿麻省生物技术委员会，实施科研项目“悬赏”制度，在全球优选高水平研发团队，多主体共同探索“一技术一平台一方案一服务一保障”的开放式创新模式，形成“技术导向、企业主导、政产学研协同”的动态化产业创新区域循环。

三是完善金融体系，建设金融科技融合示范区。加快产业创新中心与金融中心联动发展，推进风投、创投等股权投资机构管理制度创新，吸引私募股权投资、天使投资、风险投资等总部企业来宁落户，完善股票市场、产业扶持资金、天使投资、创业投资、引导基金等多元化科技金融体系。扩大国有创投引导基金资金规模，在集成电路、新医药与生命健康、人工智能等重点领域，打造千亿级国有科创投资公司，加强对早期科技创业企业的支持。开展国有创投机构混合所有制改革试点，设立私募股权和创业投资股权份额转让平台，拓宽股权投资和创业投资退出渠道。鼓励银行机构与外部投资机构加强合作，积极探索多样化的科技金融服务模式，支持科技支行和科技特色支行建设。

四是创新土地供给，优化产业创新主体集聚空间。建立科技创新专项“计划池”，全力保障重点科技创新空间以及重大科技基础设施、高新区、科技型园区用地，重大科技创新用地采用全市统筹兜底方式重点保障、优先供给。鼓励高技术产业“上楼”，建设“楼上楼下创新创业综合体”，打破应用研究与初创企业的空间距离，缩短原始创新到产业转化的时间周期。存量用地调整优先保障科技创新，通过减免基础设施建设配套费、一次性经济奖励等方式，鼓励原土地使用权人零土地技改“提效”和增加容积率。优化高校和国有工业划拨用地退出机制，其中转产为高新技术产业和科技型服务业等国家鼓励发展行业的，可在一定期限内继续按原用途和土地权利类型使用土地。

五是集聚数据要素，放大数据驱动产业创新效应。加快数字信息基础设施建设，打造全国一流云服务基地、国家级算力储备和数据交换核心节点。围绕国家部委、金融机构、大型央企、互联网头部企业等，建设高安全、绿色化、集约化数据中心集群，汇聚产业创新数字要素资源。以产业大数据资源为核心，实现公、私域数据资源的归集、治理，实现产业链与创新链深度融合，广泛推动大数据在各领域创新应用。将人工智能制造设计作为推动产业创新融合的突破口，引进一批人工智能制造设计型龙头企业，加强国际合作培养本地设计企业。以城市创新加速中心和开放数据平台为基础，提供先进设备与专家库、社交网络、产业基金等，吸引学术机构、企业和个人创业者加强联结沟通，形成良性创新动态循环。

程茂吉：南京作为“一带一路”交汇点重要枢纽城市，长江经济带发展、长三角一体化发展等国家战略叠加区，特大城市，省会城市，中心城市以及都市圈核心城市，正处于提升中心城市能级的关键阶段。“十五五”规划建议提出的区域协调发展战略，尤其是提出要发挥重点区域增长极作用的新要求，对南京提升发展能级是一个重大机遇。

一是竞合长三角，建设承东启西的国际开放枢纽。南京要在长三角一体化发展国家战略中提升机场、港口、铁路的国际联通能力，拓展区域性航运物流中心腹地范围，力争成为国际性航运物流链的枢纽地；积极融入上海国际科创中心建设，深入推进沿沪宁产业创新带建设，建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，吸引国际性先进技术和产业项目，争取成为国际性创新功能总部的布局地、链接全球辐射全国的供应链中心、国际性文化体育活动的承载地，不断提升区域辐射影响力和国际资源要素集聚力，努力成为长三角国家战略辐射中西部的双向开放枢纽。

二是引领都市圈，强化南京东部地区重要中心城市地位。南京作为多重国家战略叠加的中心城市，要通过全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领、开放枢纽门户等功能辐射带动长三角中西部，关键是要发挥好都市圈核心城市的龙头带动作用，积极推动禄口国际机场三期以及宁宣黄高速公路规划建设，增加南京与宣城、黄山方向的交通和经济联系，增强南京中心城市南向辐射功能和腹地影响力；依托宁淮高铁规划建设，深化宁淮合作，拓展合作领域，发挥国家级江北新区的辐射带动作用，巩固和放大南京对苏北地区的辐射影响力。加快宁滁城际、宁扬城际以及都市圈高速公路大环线建设，加快南京中心城区与镇江、扬州以及滁州、马鞍山城区复合快速通道建设，建设宁镇扬、宁马滁同城化全国示范区，加强接边地区交通、城镇、产业和公共服务设施一体化规划建设，建设具有强大辐射力的大都市连绵区，形成长三角西翼中心城市的核心承载区。

三是做强都市区、优化市域经济发展格局。加快江北新区、副城新城发展，特别是加强产业功能导入、厚植经济发展根基，使得副城新城成为经济增长极，形成更加合理的中心城区、副城、新城、新市镇协调发展的城镇体系和多中心、组团式、网络化的大都市发展格局。充分发挥江北新区的政策优势，借助南京北站、永宁物流基地及周边区域联系通道建设机遇，建设南京北站枢纽经济区、江北空铁智造走廊，推进扬子江产业科技创新试验区和生物医药谷、中央科创区和高新技术产业园建设，提升江北新主城综合功能，形成辐射带动南京江北地区发展、增强南京辐射中西部地区的桥头堡。发挥禄口空港国际性物流枢纽功能和开放口岸优势，打造国际级跨境物流枢纽，加强主城（南京南站）—东山片区—禄口机场—溧水—高淳南向发展轴，强化主城服务功能和国际性交通枢纽的辐射带动作用，增强溧水、高淳的内生发展动力。提升南京在国际产业链中的地位和控制力，在大力发展中心城区现代服务业基础上，围绕已经确定的“1+4+6”产业强市推进体系，突出外围产业新城节点的功能打造，引进头部企业和链主企业，依托国家级江北新区、临空经济示范区和航空港、高铁港、江海联动港优势，做大做强九大产业新城，形成产业强市发展的重要支撑。

专家观点