要素市场化配置综合改革的南京作为

【编者按】 国务院日前印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，同意自即日起2年内开展北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈等10个要素市场化配置综合改革试点，原则同意有关实施方案，并全文印发向社会公布。其中，《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》明确，试点范围包括江苏省南京市、无锡市、常州市、苏州市、镇江市全域。《实施方案》中，在推动人才共同招引和培养、推进城市全域数字化转型、推进数字技术在金融领域应用、深入开展生态产品价值实现机制探索等方面，南京被多次提及。南京该如何推进要素市场化配置综合改革？请看专家学者的建议。

在要素市场化配置综合改革中发挥独特作用

□ 张为付

国务院日前印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，其中《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》（以下简称《实施方案》）明确，试点范围涵盖江苏省南京市、无锡市、常州市、苏州市、镇江市全域。对标《实施方案》要求，南京具有独特优势，也将充分发挥自身作用。

一、在推进技术要素市场化配置改革方面，南京依托区位优势与文教、科研实力，既是技术要素的重要生产区域，也是技术要素的广泛应用区域，引领国内技术要素市场的形成、规范与持续发展。当前，以南京为中心的南京都市圈已经形成生产、流通、应用和保护良性循环环境，下一步要着力扩大技术要素市场规模，培育技术要素品类，提升技术要素品质，丰富要素市场内容，全力营造南京与长三角其他城市间技术要素共培、共建、共享、共育的优质生态。

二、在进一步提高土地要素配置效率方面，南京已先行一步。相比其他类似城市，南京的土地要素资源相对缺乏，在从农业经济向工业制造业与现代服务业转型过程中，南京充分认识到土地资源的劣势，因而加强了对土地资源要素配置效率的提升，在单位土地资源投资率、产出率等方面设定了不同要求。下一步，南京要持续优化新开垦土地和再生土地资源的利用程序，提高城市郊区土地集约利用水平，推动稀缺土地资源向高质量发展领域精准配置。

三、在畅通人力资源要素自由有序流动方面，南京发挥着引领作用。作为苏南重点城市中人力资源培育培养、人力资源要素需求和供给最多的城市，南京是江苏和长三角地区重要的人力资源生产基地，其庞大的人力资源市场为长三角经济社会发展注入强劲动能。长期以来，南京通过完善制度环境与物质保障，促进了长三角人力资源要素的畅通流动，提升了人力资源要素利用效率。下一步，南京要强化人力资源培育培养优势，扩大人力资源供给规模、提升人力资源质量，畅通人力资源流通渠道，加快建设成为人力资源的培养基地、人力资源融入产业发展的高地、人力资源流通流转的枢纽地。

四、在加快培育和完善数据要素市场方面，南京一直走在全国前列。作为工业、农业、现代服务业及社会综合治理等领域数据生产、挖掘、整理与应用的重要城市，南京充分认识到数据要素已成为现代经济社会发展的重要生产要素之一。下一步，南京要重点推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设，协同发展“互联网+先进制造业”，打造跨行业跨区域工业互联网平台，大力推动企业上云和工业 App 规模化应用。

五、在促进资本要素市场化联动上，南京充分发挥东西部区域枢纽功能。作为连接东部发达地区与西部发展中地区的枢纽城市之一，南京既是东部产业资本向西部转移的 “桥头堡”，也是西部战略资本向东融资的 “前哨站”。依托这一区位优势，南京综合联动各类资本，使各类资本发挥了更大效用。下一步，南京要在搭建资产证券化数字服务与监管平台，探索对资产支持证券（ABS）等项目培育与投后管理的数字化监管方面下更大功夫。

六、在健全资源环境要素市场化配置体系方面，南京已提前布局规划。作为长江下游重要生态环境涵养城市，南京依托自身经济和科技优势，带动南京都市圈城市在环境资源要素市场进行合理化分工和体系建设。下一步，南京要深入探索生态环境产品价值实现机制，重点在生态产品价值核算、供需精准对接、可持续经营开发等方面开展创新实践。

七、在全面提高要素协同配置效率方面，南京开展了积极探索。不同要素资源在经济社会发展中有着各自的独特作用，保持不同要素的协同一致、同向发力，而不是逆向对冲，考验着城市治理的综合素养与水平。南京在要素协同配置方面有自身特色和发展路径：作为省会城市，依托政治优势协同战略要素，凭借区位优势整合市场要素，发挥经济优势加强对西部地区要素的统筹利用，持续提升要素协同效能。

（作者为南京财经大学教授、现代服务业智库首席专家）

探索要素市场化配置改革南京路径

□ 丁宏

深化要素市场化配置改革，是推动生产要素畅通流动、促进各类资源高效配置、充分释放市场潜力建设全国统一大市场的关键环节。作为长三角重要中心城市，南京科技创新和产业发展基础雄厚，创新驱动发展战略成效不断显现，正围绕“在推动科技创新和产业创新融合上打头阵”，坚持走新质生产力发展道路，加快建设具有全球影响力的产业科技创新中心主承载区。推进要素市场化配置改革，是南京高质量发展过程中的“关键一招”，要聚焦技术、土地、人力资源、数据、资本等先进生产要素，通过精准高效的改革赋能，激发“让市场更有效、政府更有为”的乘数效应，为促进经济平稳健康发展、推进中国式现代化贡献更多南京力量。

一是当好创新资源向现实生产力转化“试验田”。当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，技术要素作为“索洛剩余”的核心来源，其市场化配置直接关系到全要素生产率的提升效率。南京高校规模、大学生数量位居全国前列，但科技创新和产业创新的深度融合仍面临诸多挑战，亟待通过制度创新破解阻碍创新发展的深层次矛盾问题。要健全多元化科技投入体系，引导更多资源投入原始创新领域，构建高水平实验室矩阵，加强重大科技基础设施建设，培养具有南京特色的战略科技力量。要加快完善技术成果转化相关制度，构建贯通式科技成果转化体系，高水平建设全国高校区域技术转移转化中心，为破解科技成果转化难题提供“南京样本”。要支持鼓励创业投资、股权投资和天使投资集聚，发展壮大投早投小投硬科技的“耐心资本”规模，推进科技成果“先使用后付费”试点，为新兴产业提供创新性金融产品和服务。

二是探索土地资源集约高效利用“新路径”。国土空间是支撑新发展格局和新安全格局的关键载体。南京市域面积仅6587平方公里，土地资源稀缺性和城市高质量发展需求之间的矛盾，对土地集约高效利用提出了更高要求。要深化土地管理制度改革，推进全域土地综合整治，优化国土空间布局，深化城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂机制，探索更大土地配置自主权。要加快构建统一的城乡建设用地市场，探索农村集体经营性建设用地入市规则，健全土地增值收益金政策，完善宅基地退出补偿机制，推动城乡土地要素有序流动，加快城乡融合发展。要深化产业用地市场化配置改革，加强产业用地全生命周期管理，推行工业用地“标准地”出让模式，实施“地等项目”行动，探索工商业用地使用权续期机制与“控地价、竞贡献”出让方式，提高产业用地投入产出效益。

三是建设人力资源自由有序流动“强磁场”。人是发展新质生产力最活跃、最具有决定性作用的要素。当前，一二线城市极其重视人才引入，已从“短期政策刺激”转向“长期生态构建”，这不仅意味着对人才价值的再认知，也意味着城市发展逻辑的深刻改变。要构建人的全面发展支持体系，完善人口发展战略，完善生育支持政策体系和激励机制，建立以应对老龄化、少子化为重点的人口发展和服务体系，打造全龄友好型城市，促进人口高质量发展。要深入实施以人为本的新型城镇化战略，继续调整优化积分落户政策，提升农业转移人口市民化质量，探索“人地钱”挂钩配套政策，建立以身份证为标识的人口管理服务制度，实现公共服务保障精准供给。要加强人才“引育留用”全流程服务，深入实施“大学生留宁计划”，完善“宁青驿站”服务功能，深化职业教育改革，支持人才柔性流动，夯实新质生产力发展智力支撑。

四是打造数据要素高效流通价值释放“先行军”。数据要素作为“数字化、网络化、智能化的基础”，突破了传统生产资料的物理边界，已成为数字经济时代的“新石油”“新黄金”，正在重塑经济增长动力与传导路径。要加快数据开放共享应用，探索数据产权结构性分置制度，建立覆盖数据采集、加工、交易全流程的确权体系，健全数据要素收益分配机制，促进数据使用权交换和市场化流通。要完善公共数据确权授权机制，推进公共数据授权运营试点，打造数据新型基础设施，实现“原始数据不出域、数据可用不可见”。要培育壮大数据市场，完善南京数据交易平台运营制度，促进数据交易机构互认互通，探索开展数据资产多样化征信和融资服务，打造合规高效的数据要素流通体系。要鼓励数据经纪商、数据服务商发展，加快培育数据要素型领军企业，支持数据特色产业园区建设，打造数据要素产业集聚生态。

五是做好重要金融中心建设“大文章”。金融是国民经济的血脉，是新质生产力发展的“加速器”。南京金融业市场规模大、法人机构多、功能体系全，具备做好金融发展“大文章”的基础和潜力。要创新区域资本供给方式，加快发展私募股权和创业投资，支持发行资产证券化创新产品，推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）发展，提升金融业态多元化水平。要健全完善多层次资本市场，深入推进企业上市培育，支持上市公司再融资和并购重组，支持知识产权和绿色金融产品创新，有序扩大金融业高水平开放，提升全球高端资源配置能力。要大力发展金融科技，加大金融科技底层、共性和关键技术攻关力度，拓展金融科技场景应用，深化区域股权市场区块链试点建设，推进资本市场金融科技创新试点；探索对资产支持证券（ABS）等项目培育与投后管理的数字化监管，运用 “监管沙盒” 机制防范金融风险，守住金融稳定发展底线。

（作者为江苏省扬子江创新型城市研究院特约研究员、南京信息工程大学江北新区发展研究院院长、江苏省城市经济学会副会长）

完善要素跨区域跨行业流动市场化机制

□ 王树华

人才、技术、资本、数据等要素的跨区跨行业优化配置，不仅能打破区域分割造成的资源错配，更能通过要素互补激发“1+1＞2”的效应，为区域一体化注入持久动力。国务院批复的《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》明确提出的24项改革措施，其核心正是以要素自由流动为关键抓手，通过市场化手段破解要素配置难题，为促进区域协调发展提供了务实可行的行动路径。作为苏南要素市场化配置综合改革试点的核心城市，南京具有科教资源富集、产业基础雄厚、区位辐射能力强的突出优势，应通过完善要素跨区域跨行业流动的市场化机制，让优势要素“走出去”辐射苏南、让稀缺要素“引进来”补齐短板，进而在服务长三角一体化大局中更好展现省会担当，为苏南地区乃至全国要素市场化配置改革探索路径、作出示范。

构建促进要素自由流动的制度创新体系

技术要素方面，《实施方案》提出逐步实现科技创新券跨区域互认和“通用通兑”，为南京打通技术要素流动堵点提供政策支撑。南京应深化与苏南城市技术要素协同改革，完善职务科技成果赋权制度，明确科研人员在科技成果转化中的收益比例，尤其要推动高校、科研院所与企业间技术标准互认，解决成果转化“资格壁垒”问题。

土地要素方面，《实施方案》明确提出建立健全城乡统一的建设用地市场，深化产业用地市场化配置改革。南京应加快建立城乡统一的建设用地市场，在企业上市合规性审核中给予集体建设用地与国有建设用地同权待遇，通过产权平等促进土地要素跨城乡高效配置。此外，南京还应进一步深化“标准地”出让改革，在符合国土空间规划前提下，推动二三产业混合用地和新型产业用地弹性供应，探索与产业贡献相挂钩的土地出让方式。

人力资源要素方面，《实施方案》明确提出实现试点地区户籍准入年限同城化累计互认。南京需进一步深化与苏南城市的户籍制度协同改革，完善以经常居住地登记户口制度，扩大居住证持有人权益范围，尤其要推动高等教育、职业资格等领域的标准互认。

数据要素方面，《实施方案》明确提出推动公共数据“授权运营”与“共建共享”。南京应着力完善公共数据授权运营制度，扩大企业数据资产入表适用范围，尤其要推动数据安全合规、交易标准等领域的区域互认，解决数据流动中的“合规壁垒”问题。

资本要素方面，《实施方案》明确提出创新区域资本供给方式、发展多层次资本市场。南京应着力完善科技信贷跨区域合作机制，扩大知识产权质押融资适用范围，尤其要推动私募股权基金份额、资产支持证券等金融产品的区域交易标准互认，解决资本流动中的“市场壁垒”问题。

资源环境要素方面，《实施方案》明确提出探索生态产品价值实现机制、完善资源市场化交易机制。南京应着力完善排污权、用能权跨区域跨行业交易机制，扩大绿色电力交易覆盖范围，尤其要推动生态产品价值核算、绿色低碳认证等领域的区域标准互认，解决资源环境要素流动中的“计量壁垒”问题。

打造促进要素自由流动的平台支撑体系

打造覆盖多领域的综合交易平台。以“一站式交易、全链条服务”为目标，做强南京数据交易平台，拓展交易品类至技术成果、知识产权、绿色权益等领域，完善“确权—定价—交易—交割”全流程服务。在条件成熟时，可增设“苏南要素交易专区”，推动苏南城市各类要素有序进场，实现“一地注册、全域交易”。加快设立江苏股权交易中心江北中心，支持私募股权基金份额、资产支持证券等跨区域流转。以股权交易中心为依托，整合资本、技术、人才等要素供求信息，为企业精准提供政策服务包。

共建要素跨域流动的区域协同平台。以实现要素“同城化”配置为目标，整合苏南五市技术交易、土地交易、人力资源服务等平台资源，探索组建苏南要素交易联盟，统一交易规则、收费标准、数据接口，推动科技创新券、人才服务券跨区域“通用通兑”。推动建设长三角生态产品交易平台，联合长三角其他城市开展生态产品价值核算，推动长江岸线生态资源、森林碳汇、排污权等跨区域交易，让生态优势转化为区域协同发展动能。

构建数字化支撑平台。以筑牢要素高效配置的“数字基座”为目标，强化可信数据空间和授权运营管理平台建设，为技术数据、政务数据、企业数据跨区域流通提供安全通道。联合苏南其他城市搭建苏南要素配置监测平台，实时监测人才、资本、技术等要素流向与配置效率，生成要素配置热力图，为区域产业布局、公共服务配套提供决策支撑。

塑造要素融合创新的生态体系

聚焦重点产业，推动要素协同赋能。围绕南京软件和信息服务、生物医药、人工智能、新能源汽车、集成电路等重点产业，打造技术、资本、数据、人才等多要素联动的产业赋能模式。比如，在生物医药领域，南京江北新区生物医药谷集聚着生物医药企业1300余家，可进一步联动苏州生物医药产业园、无锡国际生命科学创新园等医药产业园区，以全国高校生物医药区域技术转移转化中心（江苏南京）为纽带，整合高校科研成果、临床数据、产业基金等要素资源，推动形成“基础研究在高校、中试在园区、产业化在苏南”的跨区域协同发展格局。

激发主体活力，培育要素融合载体。强化企业在要素融合中的主体地位，支持有条件的龙头企业联合高校、科研院所、金融机构成立“创新联盟”，围绕产业链关键环节开展联合攻关，通过职务科技成果赋权、科研经费“包干制”等制度，推动技术要素向企业集聚。培育“要素融合型”产业园区，加强对技术转移、人才招聘、金融对接、数据流通等服务的系统整合，为园区内中小企业提供一站式要素融合解决方案。

完善保障机制，优化要素融合环境。打造协同友好的政策环境，对跨区域开展要素合作的企业，在税收减免、用地指标倾斜、绿色电力配额等方面给予精准支持，以降低要素融合成本。构建跨区域协同的治理环境，与苏南其他城市建立联席工作会议制度，统一数据安全、生态补偿、要素交易等标准，妥善解决跨区域要素流动争议，保障要素融合有序推进。

（作者为江苏省社会科学院区域现代化研究院副院长、研究员，本文为国家社科基金一般项目“长三角产业转移赋能中西部战略腹地建设的机制与路径研究”的阶段性成果。）

深化人力资源要素配置改革

□ 周文魁

国务院批复的《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》，对苏南5市的人力资源要素配置改革进行了重点部署，明确提出“畅通人力资源要素自由有序流动”。这是以市场决定人力资源配置的关键之举，也是加快构建现代人才治理体系的重要环节。南京要坚持人才引领发展的战略地位，把人才“引育用留”全链条机制创新作为推进人力资源要素配置改革、提升人才事业发展质效的“关键一招”，充分释放要素市场化配置综合改革的制度红利，推动南京新时代人才强市建设再上新台阶，为中国式现代化南京新实践提供坚强有力的人力资源要素保障。

一是创新高端化人才引进机制，构筑新时代人才强市建设的“能量磁场”。深化产业引才。瞄准国际科学前沿和国家重大战略需求，协同其他苏南城市联合制定未来产业引才计划，聚焦新一代人工智能、第三代半导体等未来产业方向，清单式延揽一批具有国际视野的战略科学家和顶尖团队来宁从事高端创新工作。做强平台引才。推动紫金山实验室联合姑苏实验室、太湖实验室等重大产业创新平台，在全球范围实施“高端猎才”专项行动，支持相关高校、科研院所设立海外招才引智工作站，聘请一批海外“招才大使”和“引才特使”。打造品牌活动。发挥南京与其他苏南城市在经济发展、创新驱动、营商环境等方面的领先优势，以举办“江苏百博行”“南京留交会”等国际引才品牌活动为抓手，协同打造一批国际元素充足、人才智力密集、活动内容丰富的地标性引才活动。推进联合招聘。建立苏南城市高校毕业生实名数据交换机制，动态跟踪分析就业状况，探索在驻宁高校开设苏南城市联合招聘专区，制定苏南城市求职招聘简历标准化规范，推动招聘数据共享共用，促进区域内人力资源互联互通。

二是创新精准化人才培育机制，打造新时代人才强市建设的“动力引擎”。完善培养体系。做好未来两年的人才培育政策体系设计，进一步完善人才梯次培育机制，全方位培育新时代人才强市建设所需要的各类人才，形成金字塔形人才梯队；坚持人才整体开发，加强金融、文化、教育、卫生、技能、乡土等各类型人才的联合培育。夯实培养阵地。支持国科大南京学院等高水平创新平台发挥人才培养主阵地作用，进一步加强基础研究人才和应用基础研究人才培养力度，建立以科技创新和实际应用为导向的复合型高层次人才培养体系。推动校企共育。大力实施“科技镇长团”“产业教授”“科技副总”等校地校企人才合作计划，发挥其在技术创新和市场探索方面的独特优势，积极参与“揭榜挂帅”“赛马制”“创新联合体”等科研组织管理新机制，更好推动解决关键共性技术难题。助力青年人才。制定青年人才专项支持政策，探索以创新创业为导向的青年人才培养模式，遴选一批参与过重大科研项目、拥有较强创新能力的优秀青年人才进行重点培养，帮助优秀青年人才加快成长为科技领军人才。

三是创新市场化人才使用机制，激活新时代人才强市建设的“一池春水”。推进协同创新。发挥省会城市引领作用，和其他苏南城市积极融入G42人才创新走廊、G312产业创新走廊，支持相关企业、高校院所共建产学研创新联盟，推动重大科技项目共同研发，鼓励创新成果在区域内部无障碍转化。深化区域合作。深化与其他苏南城市在技能等级认定、职业技能竞赛等方面的合作，探索技能人才评价共建共享机制；推动区域内专业技术人才职业资格、职称和继续教育学时互认，联合开展评审工作，联合建设公共实训基地。完善评价机制。探索与其他苏南城市联合开展人才举荐工作，进一步完善人才评价认定办法，探索赋予本地科技领军企业、新型研发机构对其他城市的人才举荐权，每年发现和培育一批区域经济社会发展急需紧缺的优秀特殊人才。强化人才激励。支持在宁科研人员离岗创办企业，引导驻宁高校、科研院所选派科研人员到其他苏南城市企业工作或参与项目合作，对人才科技成果在合作企业转化的，鼓励受益单位将科技成果转化收益奖励给个人。

四是创新特色化人才服务机制，厚植新时代人才强市建设的“金色沃土”。促进有序流动。深化户籍制度改革，进一步放宽落户条件、降低落户门槛，鼓励在宁稳定就业和生活的非南京户籍人员落户本市；畅通人才跨所有制流动渠道，选拔一批非公有制单位的优秀人才进入党政机关和国有企事业单位。做优生活服务。鼓励国外知名教育机构在宁设立国际学校，增加优质教育资源供给；拓宽人才住房补贴、人才公寓等政策覆盖面，多渠道解决人才居住需求；支持重点医疗机构加入国际医疗保险直付网络系统，探索高水平医疗保障措施。强化金融服务。推广“科技贷”“人才贷”“人才保”等特色金融产品，发挥市级人才基金作用，引导多元化社会资本协同解决人才企业融资问题；推广“基金+项目+园区”的一体化投资模式，培育和推动一批成长性好、引领作用强的标杆型人才企业上市。打造国际社区。借鉴紫金山国际人才街区成功经验，建设一批国际化氛围浓厚的“类海外”社区，以全周期、全要素的综合服务护航人才发展，让人才“后顾无忧”追求就业创业梦想。

[作者为南京信息工程大学江苏人才强省建设研究基地研究员、江苏省人才学会人才研究院院长，本文为2025年江苏省决策咨询研究基地课题（25SSL027）的阶段性研究成果。]